Séance 3-Théorie de l'UE II

Intergouvernementalisme

Réaction au néofonctionnalisme

L’IG était une réaction aux premières études de l’UE : le Néofonctionnalisme→

• A couronné une période très fructueuse d’intégration européenne (spillovers ici-dessous).
  • CECA.
  • Traité de Rome.
• NF = zeitgeist extrapolé de cette décennie.
  • Les spillovers allaient accélérer l’intégration européenne.
  • Avec la mondialisation et les empires : la mort de l’État-nation.
    • État-nation responsable des 2 guerres mondiales, on ne voulait plus jamais ça.
    • L’infrastructure supranationale en Europe permettrait d’éviter un retour vers cela.
  • L’intégration consoliderait la paix par le doux commerce (Montesquieu).

Mais

On se rend compte qu’on peut pas juste oublier l’état-nation :

• Facteur empirique → le néofonctionnalisme peine avec :
  • Échec de la CED (1954).
    • Peur d’une 3GM de la part de l’URSS vers l’Europe de l’Ouest mais on fait pas le CED finalement.
    • Certains états avaient des empires… comment avoir une armée commune qui contrôle des empires?
  • Pressions de la crise de Suez (1956).
    • Nasser veut nationaliser le canal, les anglais et les français s’opposent mais les USA et l’URSS bloquent l’intervention… se mettre ensemble ou laisser le pouvoir national séparé?
  • La crise de la chaise vide (1965-1966).
    • Compromis de Luxembourg.
  • Le double veto gaulliste aux candidatures britanniques (1963, 1967).
• Facteur épistémologique : retour aux postulats stato-centrés.
  • Les universitaires se disent que le néofonctionnalisme ne marche plus. On veut savoir dans quelles conditions les gouvernements délèguent le pouvoir depuis un autre axe et voir quelle est la volonté de l’état.
• Trois courants se succèdent :
  • IG classique (Hoffmann, Milward).
  • Jeu à deux niveaux (Putnam 1988).
  • IG contemporain : IGL (Moravcsik) et NIG (Bickerton et al.).

Hoffman : l’État au centre

• L’UE : une coopération entre États, pas une fusion.
• Quatre propositions centrales :
  • Distinction État / société comme boussole analytique.
    • Quels intérêts sociétaux sont représentés par l’état et pourquoi.
  • L’État joue un rôle décisif dans le système social.
    • Il décide comment intégrer.
  • Chaque État est spécifique (variables structurelles, idéologiques).
    • Chaque état a des coalitions et institutions sociales différentes, de même pour les idéologies. Cela joue un rôle dans l’intégration→e.g. Compromis Luxembourg.
  • Marge de manœuvre limitée par des contraintes économiques extérieures.
    • Chaque état ne peut pas tout faire, ils ne peuvent pas faire n’importe quoi ils ont leur propres choses internement. Les états sont à la fin forcés à collaborer et produire des biens communs à travers une politique commune. Pourquoi?

Deux logiques contradictoires

Distinction entre :

• High politics : souveraineté, défense.
  • Les pouvoirs régaliens.
    • Il y aura jamais de l’intégration à ce niveau, c’est là que la diversité de l’état-nation existe.
  • Créer des biens au niveau territorial, monnaie, gestion du territoire, etc…
• Low politics : commerce, technique.
  • Là il n’y a pas d’enjeux politiques de diversité, donc un peu d’intégration est possible.

La politique prépondère, il faut aussi gérer notre identité interne mais on fait du marchandage→positions de négociation très dures. C’est loin d’être automatique.

Racines de l’IG

En RI & études européennes, Hoffman remet l’État au centre :

• Issu de l’école du réalisme, élève de R. Aron.
• La mondialisation/intégration pas un processus automatique mais un contexte.
  • Pas de téléologie vers un État ou une fédération dans l’UE.
• Elle ne se réalise que dans la mesure où les États le permettent.
• États acteurs unitaires cherchent à gérer conflits et coopération.
• Et à limiter les inconvénients de l’anarchie.
• Coopération plutôt qu’intégration.
• Avec la mondialisation et la guerre froide, les problèmes ont pris de l’ampleur.
• Il fallait donc davantage de coordination pour y faire face.
• Création de l’UE pour affronter des problèmes communs.
  • Ex. dans les années 1940-1950 :
    • L’alimentation (PAC) : plus d’empires, plus de nourriture bon marché (sauf le Royaume-Uni avec le Commonwealth).
    • La guerre et la concurrence déloyale (CECA) : éviter les distorsions commerciales.
    • La concurrence commerciale des États-Unis : création d’un bloc commercial. Donc mise en commun & partage de la souveraineté entre États européens, avec des décisions à l’unanimité :
• L’IG suggère que les institutions européennes réduisent les coûts de transaction.
• Réduisent les problèmes d’engagement crédible.
  • Réduit la possibilité de se retirer plus tard, les institutions forcent les états à soutenir et continuer cet engagement.
• Les institutions de l’UE comme servantes, auxiliaires des États-nations vs. délégation & transfert de souveraineté à une institution européenne, avec des décisions à la majorité.
  • Arène de négociation pour les états.

Galaxie IG et néoréaliste

Quelques néoréalistes s’intéressent à l’intégration :

• Waltz (1979): les progrès de l’intégration s’expliquent par la puissance américaine garante de la sécurité européenne.
• Grieco (1988): relance européenne vs. États-Unis et le Japon.
• Milward (1992): l’État-nation sauvé par l’Europe.
  • La construction européenne réaffirme l’État-nation plutôt qu’elle ne le supplante.
  • Sans l’Europe, l’État ne peut offrir le niveau de prospérité qui justifie sa survie.
  • Après 1945: les États se sauvent de leur propre effondrement via l’intégration.
  • L’interdépendance pas subie mais gérée.

Apports de l’IG

A ouvert une autre voie pour l’Europe après la faillite de la fédération :

• Contexte des années 1940-50 : la fédération, c’est la paix.
• Briand, Habsbourg, Churchill, De Gasperi : pour la fédération.
• IG : Confédération plutôt que fédération. A offert d’importantes leçons analytiques :
• Si les États pilotent l’Europe, il faut analyser l’État et ses préférences.
• Comment les partis et l’opinion publique interagissent-ils avec l’Europe ?
• Approches ascendante et descendante.

Critiques de l’IG

Plusieurs logiques politiques

Pour accommoder des vitesses d’intégration variables, Hoffman :

• A distingué entre :
  • La haute politique pour l’IG.
    • Souveraineté, identité.
    • « Pouvoirs régaliens ».
• La basse politique pour le fonctionnalisme et les spillovers.
  • Économie.
  • Questions techniques. L’intégration a néanmoins eu lieu en haute politique :
• Diplomatie : PESC, PSDC.
  • Maastricht, Lisbonne, etc… Kaja Kallas.
• Monnaie : monnaie unique.
  • Gros levier perdu, plus de banques centrales pour financer déficits et etc au niveau national.
• Budget : taxes communes comme la TVA, dépenses et emprunts (NGEU).
  • Contrecarrer des chocs à travers la redistribution.

Une théorie?

• Comme toutes les théories de l’UE, l’IG est née d’un contexte :
  • Fonctionnalisme et néofonctionnalisme : années 1950 et 1990.
  • (L’inter)gouvernementalisme libéral : années 1960 et 1980.
  • Postfonctionnalisme : années 1990 (Maastricht).
  • Approche de la gouvernance : années 2000.
  • Nouvel intergouvernementalisme : années 2010.
  • Intégration différenciée : années 2010.
• Nous théorisons la partie de l’éléphant que nous voyons actuellement.
• NB: ce n’est pas nécessairement une bonne pratique→selection bias.
• En effet dans les années 70 l’IG ne marche pas trop bien, les états ont intérêt à collaborer mais n’ont pas surmonté les crises des années 70.

Et le temps?

L’IG est une théorie « invariante dans le temps ». Elle ne théorise pas les effets du temps :

• Les institutionnalistes des années 1980-90 ont montré comment l’UE crée des effets de verrouillage.
• Les institutions sont irréversibles et la sortie a un coût (compromis de Luxembourg, Brexit).
• Aussi la dépendance de sentier : à mesure que l’intégration se produit, les préférences pour l’intégration peuvent changer (Pierson 1994).
  • Les états socialisent et les préférences peuvent changer.
• Une fois qu’on a goûté à l’intégration, difficile de revenir en arrière :
  • Schengen, monnaie commune.
  • Réduction des coûts d’importation.
  • Réduction de l’inflation. Institutionnalisme : Pierson, Thelen, Streeck.

Origines de l’IGL

La Demande: les années 1970 furent une période d’« eurosclérose » :

• Dans les années 1980, relance de l’intégration européenne.
• Plus de pouvoir pour la Commission, davantage de vote à la majorité.
• Comment l’expliquer ? L’Offre: avancées en science politique dans l’analyse de l’État
• Article fondateur: Putnam (1988) et les « Jeux à deux niveaux ».
  • C’est quoi les choses qui se passent internement? On casse la black box étatique.
• Ouvrage fondateur: Skocpol et al. (1985) « Bringing the state back in ».
  • C’est quoi l’état? C’est pas un acteur unitaire, il y a des conflits qui mènent à des différentes positions de négociation.
• Avancées sur les intérêts et la mondialisation (Frieden, Rogowski).

Jeux à deux niveaux

Plus les constellations gagnantes (win-sets) nationales sont larges, plus un accord international est probable.

• Préférences et coalitions nationales :
  • Plus le coût du non-accord est bas en interne, plus la négociation est difficile.
• Institutions nationales :
  • État corporatiste (compromis en amont) vs. pluraliste (groupes en conflits).
• Stratégies du négociateur international :
  • Grand win-set : facilite l’accord, mais réduit le pouvoir de pression.
  • Petit win-set : accroît la pression, mais risque de faire échouer l’accord.

Quand se produit l’intégration

Moravcsik faisait alors son doctorat à Harvard→

• Présente une théorie plus rigoureuse : décompose la formation des préférences domestiques.
• L’intégration se produit lorsque les intérêts économiques convergent.
• Demande (D) et Offre (O) :
  • D : Les intérêts domestiques se disputent l’attention et prévalent pour influencer la préférence nationale (ex. : le secteur exportateur).
    • Peut-être vont vouloir marché unique pour exporter.
  • O : L’espace de négociation est façonné par les grands États (FR, RU, DE, IT) et détermine ainsi le pouvoir de négociation relatif.
    • Bottom-up.
  • La délégation institutionnelle se produit lorsque les États s’accordent et que la délégation aide à appliquer des compromis complexes.
    • Dans les années 80 on intègre aussi à cause des intérêts économiques, en effet ils changent.

L’IGL étendu

Moravcsik en a logiquement tiré les conclusions suivantes :

• Le déficit démocratique de l’UE est acceptable.
  • Parce qu’elles mettent en place ce que les états ont décidé démocratiquement.
• L’UE est stable.
  • Elle n’est pas instable, l’UE est un processus qui sera toujours stable. Il y a très peu d’intérêt pour partir ou désintégrer. Certains vont toujours être beneficiés. Le Brexit a tout changé.
• L’UE est une superpuissance.
  • Une fois que les états maximisent leur intérêts au niveau international l’UE essaie de maximiser les intérêts économiques des états en les protégeant avec des politiques paneuropéennes contre les effets négatifs de la globalisation. E.g. voitures chinoises.
    • Elle limite même le pouvoir d’autres états→politique de concurrence européenne a empêché General Electric de se fusionner aux USA. Pareil avec Windows et Microsoft Internet Explorer (refus du forçage d’utilisation).
  • Bottom-up protégé du top-down par les institutions ??…

Critique de l’IGL

La formation des préférences peut aussi dépendre de l’identité

• Avec des régimes illibéraux, les intérêts économiques sont moins influents.
• Les questions de souveraineté passent au premier plan.
  • Surtout après la crise de 2008, au RU… Europe de l’Est…
• L’IGL a une vision très « technocratique » et économique de l’intégration.
• Comme le (néo)fonctionnalisme ! L’État ne se résume pas à l’économie.
• On ne continue pas à coopérer juste parce qu’on a coopéré. Les boucles de rétroaction endogènes peuvent être déstabilisantes
• Surtout en période de crise.
• Le plus petit dénominateur commun crée des équilibres partiels, instables, sous-optimaux.
  • Comme pour 2008.
  • C’est la conséquence des différences de préférences.
• La littérature sur le failing forward.
  • A empiré les autres crises suite à 2008, institutions pas adéquates→e.g. Covid-19.
    • Pendant la récession de 2020 l’Italie demande de l’aide et l’Allemagne et l’Hollande disent d’utiliser le MES mais les populistes en Italie ne voulaient pas à cause de la conditionnalité. Les Etats ne peuvent pas tout controller :
• L’IGL convient bien à la haute politique (révision des traités).
• L’intégration par la petite porte via la socialisation et le droit devient invisible.
• L’institutionnalisation de l’UE devient une contrainte.
• Et façonne davantage les attitudes envers l’intégration européenne.
• Mécanismes :
  • Apprentissage.
  • Diffusion.
  • Pression des pairs et socialisation.
  • Etc.
• En gros d’autres mécanismes à part ceux du nouveau IGL.

Principalement

Le nouvel intergouvernementalisme (NIG)

Post-Maastricht: intégration européenne paradoxale

• Les États voient l’UE élargie comme une concurrence.
• Mais en ont toujours besoin pour relever les grands défis. Nouvelle logique: « intégration sans supranationalisation »
• Coordination et pression des pairs (MOC).
• Délégation à des nouvelles agences plutôt qu’aux institutions de l’UE.
  • Plus faciles à contrôler, cahier des charges très spécifiques. Pas plus de délégation à la commission européenne.
  • Pourquoi ? La théorie principal-agent.
• Fonctionnement par consensus, délibération, gouvernance informelle.
  • On peut par majorité mais on préfère consensus (non-écrit). On prend les décisions parce qu’on sait qu’il y a un consensus.

Applications

Mesurer les positions des pays

L’IG et l’IGL éclairent la formation de coalitions et les dynamiques de négociation :

• Important de reconstruire les positions des pays pour la négociation stratégique.
• Où se trouve la majorité ?
• Qui sont mes partenaires de coalition ?
• Quelles sont les contraintes des autres pays ?
  • Jeux à deux niveaux et espaces de négociation.

Analyser la parole et le silence

Les ministères des affaires étrangères, les journalistes et les universitaires cartographient les préférences des pays. Les coalitions territoriales évoluent en fonction des crises et du contexte. Souvent des enjeux pour comprendre ce qui se passe et qui influencer :

• Les grands acteurs indécis.
• Les petits pays qui peuvent faire pencher la balance.
• Une grande énigme pour l’IG et le NIG :
  • Pourquoi certains pays se taisent-ils ?
  • Manque de capacité étatique ?
  • Certains pays suivent, d’autres mènent ?

Le fil conducteur de l’IG

L’UE comme « Rash¯omon » :

• UE vue à travers le prisme des théories centrées sur l’État.
• Souveraineté explique les relations entre États.
• Acceptent de mettre en commun leur souveraineté pour en tirer des bénéfices.
• Les institutions européennes servent avant tout les intérêts étatiques.

UNIGE IIE