Séance 6ème, 7ème-Le gouvernement

Le gouvernement suisse

Introduction

Evolution historique

• Origine.
  • Place pas centrale dans l’édifice constitutionnel.
• Evolution.
  • Avec le temps, glissement progressif du pouvoir de l’arène parlementaire vers l’arène exécutive.
    • Avant le CF faisait peu et le parlement était l’organe principal.
  • Centralisation des compétences au profit de la Confédération.
    • Quoique la Suisse reste assez décentralisée
    • L’impulsion, l’initiation des processus vient du gouvernement maintenant (surtout).
    • Il dicte aussi les grandes lignes de la politique suisse, en ce qui concerne la politique extérieure et gère le budget.

Trait distinctif du système politique suisse

• Système de gouvernement inédit.
  • Pas vraiment de réforme depuis sa création.
• Gouvernement multipartisan + concordance.
  • Extrême stabilité de la composition partisane.

Le système de gouvernement

Système parlementaire et système présidentiel

• Election indirecte vs directe.
• Pouvoir collectif vs individuel.
  • Le premier ministre gouverne avec le conseil des ministres mais dans le présidentiel le président les nomme (quoique validés par le sénat) et est à la tête des armées, diplomatie et état.
• Contrôle mutuel vs indépendance.

Système de gouvernement en Suisse

Cas hybride

• Gouvernement et parlement sont indépendants l’un de l’autre (contrairement au système parlementaire).
• Election du Conseil fédéral par l’Assemblée fédérale (contrairement au système présidentiel).

Cas particulier

• Système collégial ou “directorial” (cf révolution française 1795-99).
  • E.g. Rösti qui est forcé à combattre l’initiative contre la SSR même en l’ayant initié.
  • 180 ans en Suisse vs. 5 en France.
• Concordance.
  • Les principaux partis représentées, règle arithmétique.

Trois principes formels, un principe informel

Les règles informelles très importantes en Suisse, parfois même plus que les formelles.

Non-responsabilité

• Indépendance du CF par rapport au Parlement.
• Indépendance renforcée par pratiques informelles.
  • Réélection quasi automatique (jusqu’en 2003).
    • Peuvent être forcés à démissionner à travers la pression politique, ça a parfois marché.
  • Conseillers fédéraux quittent séparément → stabilité.
  • Pas de véritable contrôle sur l’activité des Conseillers fédéraux.
    • Seulement contrôlé en principe (haut contrôle), les parlementaires sont des miliciens et ont du temps limité.

Non-hiérarchisation et collégialité.

• Pouvoir égal des 7 membres.
  • Présidence tournante (“primus inter pares”).
    • Souvent en fonction de l’ancienneté au conseil.
    • La présidence représente un peu plus que les autres conseillers la Suisse à l’extérieur.
    • Présidence assume un double rôle, conseiller et président.
• Double tâche des Conseillers fédéraux. → concentration des pouvoirs exécutifs.
  • Un ministre suisse équivaut à plusieurs ministres étrangers.
• Collégialité.
  • Décision du collège défendue par tous les membres.

Système départemental

• Art. 178 al. 2 et 175 al. 1 Cst.
  • Sept départements, dirigés chacun par un membre du Conseil fédéral.
  • Nombre fixe de départements → augmentation au cours du temps du nombre d’offices fédéraux et de leur taille.
  • Critique→chacun fonctionne dans son département sans se préoccuper des autres=politiques contradictoires parfois.

Concordance

• Basée sur des pratiques informelles.
• Une dimension arithmétique et une dimension politique.

Autres caractéristiques du gouvernement

• Proportionnalité
  • Pas seulement partisane.
  • Aussi linguistique (autrefois aussi religieuse).
  • Régionale : représentation quasi continue des trois plus grands cantons (BE, VD, ZH).
  • Genre : représentation des femmes est devenue un critère-clé.
    • Première femme (Kopp), démissionne.
  • ! Aucune règle formelle (sauf l’article 175 al 4 Cst depuis 1999).
• Stabilité.
  • Composition partisane quasi inchangée depuis 1959; cas unique en comparaison internationale.

Les limites institutionnelles du pouvoir du Conseil fédéral

• La démocratie directe.
  • Le peuple a le dernier mot.
• La collégialité.
  • Diffuse le pouvoir (moins valable aujourd’hui, en raison de la médiatisation/personnalisation de la politique).
• Le cumul des fonctions exécutives.
  • Surcharge des Conseillers/ères fédéraux/ales.
  • Glissement du pouvoir vers l’administration fédérale. → “départementalisme”

La concordance

Caractéristiques

• Règle arithmétique (la “proportionnalité”).
• Règle politique (le “consensus”). → Implications pour la composition du Conseil fédéral.

Concordance arithmétique

• Composition du Conseil fédéral par cooptation, selon une logique de “proportionnalité”.
  • Nombre de sièges au Conseil fédéral environ proportionnel au nombre de sièges au Parlement. → “Formule magique” de 1959 à 2003 (2 PRD, 2 PS, 2 PDC, 1 UDC). → “Oversized coalition” (environ 80% des sièges au Conseil national).
• Note
  • Partis n’avaient pas tous le même pouvoir.
  • Parti socialiste: minoritaire → n’a pas toujours pu imposer ses candidat-es (1959, 1983, 1993).
• Règle informelle plus récente.
  • En cas de siège à repourvoir, le parti concerné présente un “ticket” de deux candidat/es.
    • Après refus candidate PS.
    • Avant interdit d’avoir plus d’un conseiller du même canton, quoique un peu unrelated ici.

Concordance politique

• Composition du Conseil fédéral sur la base de la capacité des partis à s’entendre.
• Partis gouvernementaux.
  • Consensus et loyauté au gouvernement.
    • On défend les choses comme si on y avait adhéré dès le début.
• Conseillers/ères fédéraux/ales.
  • Respect de la collégialité.

Historique de la concordance

PS important, mais dans l’opposition, depuis les années 30 mais renonce à la dictature du proletariat, le communisme, le non-contrôle de la guerre par le CF, etc. Le Chancelier prête aussi serment, presque un 8ème conseiller mais pas vraiment quoiqu’on aie eu des chanceliers assez importants. Metzler la moins ancienne (4 ans, qu’après Dice) et donc est remplacée par Blocher. UDC exigeait un siège de plus ou quitter le conseil, fin de la formule magique. UDC quitte le gouvernement après évincement de Blocher, même s’ils étaient représentés par deux, mais un considéré un demi-conseiller (pas assez à droite). L’UDC exclut leurs sections cantonales puisque l’entrée se fait par elles et ne pouvaient pas les expulser depuis la section fédérale. Donc ils deviennent PBD. UDC revient après petit à petit.

Repères historiques

Composition du Conseil fédéral (sièges)

Concordance : cause ou conséquence de la participation au Conseil fédéral?

Voir livre.

Déterminants (origines) de la concordance

Plusieurs explications.

Démocratie directe (Neidhart 1970)

• Intégration des partis d’opposition pour éviter les blocages référendaires.
• Effet “Zemp”: transformation d’un parti d’opposition à un parti de gouvernement.
• Explication mono-causale insuffisante.

Ancienne tradition de négociation (Lehmbruch 1996)

• Règlement pacifique des conflits confessionnels aux 16e, 17e et 18e siècles.
• Aurait servi d’apprentissage historique de la concordance.

Théorie consociationnelle (Lijphart 1969, Steiner 1974)

• Société fragmentée culturellement → haut potentiel de conflits.
• → stratégies accommodantes des élites (coopération et pacification).

Démocratie de consensus (vs démocratie majoritaire) (Lijphart 1999, voir Sciarini 2024: 568-570).

• Généralisation de la théorie consociationnelle.
• 10 critères: 5 pour le “partage du pouvoir” (exemples: système proportionnel, coalition gouvernementale); 5 pour “l’organisation de l’Etat” (exemples: fédéralisme, bicamérisme).
• Suisse = cas paradigmatique de la démocratie de consensus, indépendamment de la démocratie directe.

Théorie néo-corporatiste (Katzenstein 1984, 1985)

• Ouverture économique de la Suisse → vulnérabilité.
• → conflit interne est un luxe que les partenaires sociaux ne peuvent pas se permettre (“Nussschaleneffekt”); sentiment de destin commun.
• → corporatisme démocratique.
• → stabilité politique.

Synthèse

• Il existe en Suisse un cumul inédit de “contraintes intégratrices”, auquel la démocratie directe contribue (Kriesi 1998).

Effets positifs et négatifs de la concordance

Effets positifs

• Capacité d’intégration.
  • Large spectre de sensibilités politiques représentées.
• Prévisibilité des décisions.
  • Pas de changement de cap brutal / pas de “stop-and-go”.
• Acceptabilité politique des décisions.
  • Maturation lente et soutien large.

Effets négatifs

• Manque de direction et de cohérence.
  • Forte hétérogénéité du collège gouvernemental.
• Manque d’efficacité.
  • Lenteur des décisions.
• Capacité d’innovation réduite.
  • Compromis minimaux.

Résumé : dilemme entre efficacité interne et efficacité externe

Externe→acceptabilité (moins de grèves, contestation, etc.). Interne→capacité à faire passer des réformes.

Avancer dans une dimension se fait au détriment de l’autre.

La crise de la concordance

• La concordance est une règle non-écrite.
  • Elle n’a jamais été définie avec précision.
• La concordance est une notion élastique.
  • On ne sait jamais quand un élastique va casser.

Données

On est plutôt dans un régime de fin de concordance. L’effet Zemp (ne pas lancer des initiatives populaires contre le gouvernement, etc; en gros sortir de l’opposition) n’est plus respecté. Dans une concordance stricte les partis au gouvernement ne pourraient pas s’opposer (le tableau montre qu’en faite, ils le font).

Le PS se défendait en disant qu’il était de gauche et minoritaire dans le CF, donc il s’opposait ponctuellement. L’UDC n’était pas un parti oppositionnel jusqu’aux années 1995-2003. L’UDC et le PS sont souvent (quoique pas ensemble) dans l’opposition. Les cas où l’un des deux se sont opposés ensembles au CF est une majorité considérable des situations. Plus qu’aucun cas ou le CF peut compter avec tous ses partis.

Synthèse

• Le PS a maintenu son rôle oppositionnel et l’UDC a renforcé le sien. → Les objets soutenus unanimement par les partis gouvernementaux sont devenus très rares. → Le PS et l’UDC jouent le double jeu du gouvernement et de l’opposition.
• Plus généralement, la concordance politique n’existe plus.
• La démocratie directe n’est plus une incitation suffisante à la concordance.
  • L’effet “Zemp” ne fonctionne plus ou beaucoup moins.
• Polarisation → impossible de conjuguer concordance arithmétique et concordance politique.
  • On privilégie la première (2003-2007, depuis 2015).
  • On habite paradoxalement dans le pays avec un taux de polarisation et de croissance de polarisation dans ces derniers temps les plus grands au monde.
    • Les deux partis les plus grands sont au gouvernement et sont très opposés.

La réforme du gouvernement

Jamais réformé depuis sa création, cas plutôt unique en Suisse. Le nombre de conseillers, de départements… Cela ne veut toutefois pas dire qu’il n’y a pas une nécessité de le réformer.

Problématique qui revient de manière cyclique mais réforme qui n’aboutit pas.

Deux problèmes

• Surcharge des Conseiller/ères fédéraux/ales
  • Cumul des charges exécutives.
  • Très (trop) grands départements.
• Manque de direction et de cohérence.
  • Concordance large.
• Tentatives de réforme ont toutes avorté.

Une (im)possible réforme

1. Mode d’élection.
   • Bulletin par liste bloquée, afin de forcer les partis à se coordonner en amont.
2. Composition.
   • Élargissement du Conseil fédéral (9, 11 ou 13) et renforcement de la présidence.
   • Passage à une petite concordance (centre-droite ou centre-gauche).
3. Règles de gouvernance.
   • But : garantir que les partis jouent le jeu de la coalition, en particulier en ce qui concerne le recours aux institutions de démocratie directe.

Réforme institutionnelle

• Système parlementaire, seul à même de remédier au problème de manque de cohésion du gouvernement.
• Premier ministre et mécanismes de sanction mutuelle forçant le gouvernement et le parlement à coopérer, et les partis à s’entendre sur un contrat de coalition.
• ≠ Passage à un système bipolaire (ou de concurrence) (cf. Papadopoulos 2000).

Les gouvernements dans les cantons.

Voir livre PS.

UNIGE PS