Séance 7ème, 8ème-Le parlement

Le parlement suisse

Introduction

Statut constitutionnel (art. 148 al. 1 Cst. féd.)

• … autorité suprême de la Confédération, sous réserve des droits du peuple et des cantons.
• On voulait que le parlement soit la principale autorité, idées démocratiques de ce temps. Mais n’est pas l’entité avec le plus de pouvoir.

Pouvoir du parlement

• Plus faible que ce que suggère la Constitution.

Raisons

• Tendance générale.
  • Glissement du pouvoir de l’arène législative (parlement) vers l’arène exécutive (gouvernement et administration).
  • Renforcé par l’internationalisation/européanisation de la politique.
• Facteurs supplémentaires d’affaiblissement propres à la Suisse.
  • Indépendance du gouvernement par rapport au parlement.
  • Démocratie directe.
  • Système de milice.
    • Parlementaires ont d’autres choses à faire.

Perspective comparée

• Parlement suisse institutionnellement fort… (règles du jeu)
  • Indépendance par rapport au gouvernement, droits d’initiative et de décision, compétences des commissions, moyens de contrôle.
• … mais structurellement faible.
  • Manque de ressources (système de milice + infrastructure parlementaire) → le parlement n’a pas les moyens de ses compétences, il est limité.
• Au final, position intermédiaire en comparaison internationale.

Cadre institutionnel et politique

• Bicamérisme intégral.
• Mode d’élection.
  • Système proportionnel vs. système majoritaire.
• Composition partisane.
  • Partis historiques (PLR et PCD/LC) favorisé par le système majoritaire (nombre réduit de sièges donc median voter theorem) et très populaires dans le petits cantons surreprésentés au CE→surreprésentation de ces partis.
    • Dificulte les solutions communes (différence partisane entre les deux chambres) et facilite les désaccords, navettes, etc.
• Statut et rôle du Conseil des Etats.

Les fonctions du parlement

Fonction législative

• Étape importante du processus décisionnel (point de veto).
• Parlement de discussion vs. parlement de travail : poids sur le plenum vs sur les commissions.
  • L’Assemblée fédérale penche vers un parlement de travail.
  • Tendance renforcée par le passage au système de commissions permanentes (1992).
    • Abandon de système de commissions ad hoc, où se fait le travail.

Fonction élective

• Election du Conseil fédéral et du Chancelier.
• Election des membres des Tribunaux fédéraux.
• Election du Général en temps de guerre.

Fonction de recrutement

• La plupart des Conseillers fédéraux ont été parlementaires.

Fonction de contrôle

• Haute surveillance du gouvernement et de l’administration.
• Les instances et outils de contrôle.
  • Les commissions de gestion (+ CPA).
    • Délégation du contrôle de gestion du CF à cause de manque de moyens. CPA au service de la commission de contrôle parlementaire.
  • Les commissions des finances.
    • Examen des comptes de la confédération.
  • Les commissions d’enquête parlementaire (CEP): première en 1965 (affaire des mirages→restructuration du département militaire fédéral après l’enquête et limitation d’achat des mirages), puis institutionnalisation; seulement quatre de plus à ce jour (1989 - Kopp, 1989 - Fiches, 1995 - Pensions, 2023 - CEP sur la débâcle du Crédit Suisse et sa reprise par UBS).
    • Éclaire les suspicions de dysfonctionnement de l’administration fédérale.
  • Les interventions parlementaires (questions, interpellations).
  • Difficile, puisqu’un parlement (246 personnes) doit surveiller des milliers de fonctionnaires.

Consensus et coalitions

Taux d’acceptation

Pic en 2007-11 probablement à cause d’un nombre très réduit d’amendements constitutionnels. Ils ne sont pas si fréquents des fois.

Néanmoins on voit pas le processus, le chemin de débat avant le vote final. On mélange aussi des lois très importantes avec d’autres plutôt insignifiantes (référendum facultatif peut comprendre beaucoup d’objets différents) ce qui peut pousser le taux d’acceptation vers le haut.

Coalitions objectives

Donc ont tous voté oui/non ensemble. Ici on parle de tous les votes. La coalition des partis gouvernementaux en baisse, déclin de la concordance (minoritaire au parlement).

Le PS contre la droite est en légère diminution. Alors que l’UDC contre le gouvernement est en hausse (beaucoup). À cause des votes sur la politique sociale et familiale l’UDC et le PDC se retrouvent souvent contre le PS et le PLR.

Position gauche-droite au Conseil

Un degré de conflit ici mesurerait un degré de polarisation. Écart entre PS et UDC agrandi au fur et mesure du temps→polarisation.

Au Conseil des États

Chambre beaucoup plus homogène avec des coalitions larges plus fréquentes. Une mesure non-sensible au temps dans ce cas mais on peut voir aussi les écarts.

Succès des partis au parlement

PDC+PBD→maintenant centre. Ceux qui gagnent ou gagnaient le plus. Les rapports de force au parlement sont différents à ceux dans l’arène électorale. Normal, UDC très à droite et éloignée. Centre plus souvent dans la coalition majoritaire.

Concordance à géométrie variable, centre avec PS ou UDC.

Le parlement dans les cantons

Voir livre PS.

Le parlement de milice

Caractéristiques

Parlement n’est pas un corps permanent :

• Organisé selon le système de sessions (4 par année). Parlement n’est pas un corps professionnel :
• Activité parlementaire comme activité annexe/subsidiaire.
• Faiblesse de l’administration parlementaire (infrastructure en appui des parlementaires).
  • Peut-être 1 ou 2 personnes au service de chaque député.

Conséquences

Le parlement manque de temps, d’information et d’expertise :

• Position désavantageuse par rapport au gouvernement et à l’administration fédérale.
• Dépendance par rapport aux associations d’intérêt et plus généralement aux intérêts privés.
  • Très présents au parlement suisse.
• Système de milice introduit une sélectivité dans le recrutement et accentue la dépendance envers l’économie.

Composition socio-démographique du parlement

• Le parlement n’est pas représentatif de l’électorat (pas nécessairement un problème qu’en suisse).
  • Les jeunes, les femmes et les salarié-es sont sous-représenté-es.
  • Les universitaires, les indépendant-es (dont les avocat-es) et les professionnel/les de la politique sont sur-représentés.

La réforme du parlement (1992)

• Deux volets, un seul accepté par le peuple.
  • Organisation (commissions, navette) et compétences (politique extérieure): accepté.
  • Augmentation des indemnités et renforcement de l’infrastructure : refusé.
    • Trop cher et professionnalisant.
  • Mais changements introduits ensuite (partiellement) via arrêtés simples → petits pas en direction de la professionnalisation.

Parlement de milice ou parlement professionnel?

• Étude sur le revenu et les charges des parlementaires.

Volume du travail parlementaire (mesures médianes) :

• Grandes différences entre parlementaires.
  • Donc moyenne pas fiable, on prend la médiane.
• Séances plénières et commissions (~500 heures/année) + préparation des séances (~500 heures/année), soit ~1000 heures/année au total, soit un taux de 50%.
  • Conseillers d’état passent plus de temps en commission, puisqu’ils sont moins.
  • Même volume d’heures entre les deux chambres, mais réparties différemment.
• Pas de différence si engagement ou non d’un-e collaborateur/trice.
  • On part de l’idée que les parlementaires qui engagent un collaborateur avec leur forfait travaillent moins, mais cela ne change rien statistiquement. Ils ne font que plus, ce qui leur met au même niveau à la fin que le reste de parlementaires.
• Activités directement liées au mandat (relations avec le public, les médias, représentation): 720 heures/année (CN), 480 heures/année (CE).
• Au total, 1754 heures/année (CN), 1431 heures/année (CE), soit un taux de 87% (CN) et 71% (CE).

Revenu des parlementaires

• Revenu direct (indemnités) + revenu indirect (défraiements forfaitaires non dépensés).
• Revenu direct: fortes variations entre parlementaires (commissions).
• Revenu indirect: très fortes variations selon l’engagement (ou non) d’un collaborateur.
• Revenu parlementaire médian avant impôts: ~65’000.- si collaborateur/trice et ~92’000.- si pas (similaire pour CN et CE).
• Mais fortes variations à l’intérieur de chaque catégorie.

Forte tendance à la professionnalisation du travail de parlementaire

Mêmes questions et catégories, on a chaque fois plus de professionnels. On dédie plus de temps au parlement à cause de l’augmentation du travail parlementaire au sens strict pas les activités comme les médias. Et chaque fois moins de cumul de mandats en suisse.

Conclusion

Statut du parlement

Professionnalisation

• Système reste “de milice” mais les parlementaires sont devenus des (semi-) professionnels – et la tendance se poursuit.

Poids du parlement

• A diminué dans le temps long.
• A augmenté au cours des dernières décennies.

Raisons

• Réforme du système de commissions.
• (Semi-) professionnalisation de l’activité parlementaire.
• Affaiblissement de la phase pré-parlementaire.
• “Emancipation” du parlement associée à la polarisation et à la concurrence accrue entre les partis.
  • Plus d’activité dans la politique partisane au parlement, moins de phase pré-parlementaire et purement administrative.

UNIGE PS