Séance 1ère, 2ème-Le fédéralisme

Le fédéralisme suisse

Introduction

Essais de définition

• Définition 1 : division du pouvoir sur base territoriale.
  • Le fédéralisme est une organisation politique dans laquelle les activités du gouvernement sont divisées entre les gouvernements régionaux et un gouvernement central, de sorte que chaque type de gouvernement décide sur ses activités (Riker 1975: 101).
  • Ça peut être linguistique (Belgique) ou territoriale ou autre même, ou plusieurs à la fois comme en Belgique encore.
• Définition 2: division du pouvoir sans rapports hiérarchiques entre centre et entités fédérées.
  • Le fédéralisme implique une distribution fondamentale du pouvoir entre de multiples centres (…), pas la délégation de pouvoirs d’un centre unique, comme dans un système pyramidal (Elazar 1997: 239).

État fédéral vs. État unitaire

• Critère formel: division du pouvoir entre plusieurs niveaux (dans la Constitution).
• Distinction supplémentaire.
  • Le degré de centralisation varie à l’intérieur des deux grandes catégories. → on peut placer les États démocratiques sur un continuum: du plus fédéraliste et décentralisé au plus unitaire et centralisé (Lijphart 1999, 2012).

Bases du fédéralisme / aperçu historique

L’ancienne Confédération

• Pacte confédéral.
  • Pas un état mais une défense commune.
• Alliance lâche d’Etats; rencontres annuelles (Diète).
• Première moitié du 19e siècle très mouvementée en Suisse (influence de Napoléon, etc…).
• Grande instabilité institutionnelle.
  • Changements constants (état centralisé, après confédération, et plus…)

1815-1848

• Après le Congrès de Vienne ont revient à une confédération. Chaque état reste totalement souverain.
• Tensions croissantes entre cantons catholiques conservateurs et cantons protestants libéraux-radicaux.
  • Les catholiques conservateurs (cantons primitifs) voulaient garder leur contrôle sur la population (religion était importante) et les protestants étaient progressistes… ils voulaient un état.
• Enjeu: création d’un véritable Etat.
  • Conflit idéologique (conf vs. état) et religieux (catho vs. protestants).

1845

• Cantons catholiques conservateurs signent un traité séparé pour se protéger contre une éventuelle agression des protestants progressistes et libéraux. Le Sonderbund.

1847

• Guerre du Sonderbund après refus de renonce au traité du même nom de la part des catholiques. 0 morts sur 25 jours, victoire protestante.

La création de l’Etat fédéral (1848)

• La Suisse moderne naît de la guerre du Sonderbund.
• Victoire des cantons protestants libéraux-radicaux.
• Changement révolutionnaire.
• D’une Confédération d’Etats à un Etat fédéral.
• Du Pacte (droit international publique) à la Constitution fédérale (régime dans lequel les cantons et leur populations se soumettent à une constitution et l’acceptation de ces règles).
  • Souveraineté limitée au delà de ce que imposait l’unique respect du Pacte confédéral.
• Soumission à la Constitution et transferts de compétences à la Confédération.
  • Néanmoins peu de transfert de compétences.
• Abandon du principe d’unanimité au profit d’un système de majorité qualifiée lors des changements constitutionnels.
  • N’est plus international, ne doit plus être signé par tous les cantons.

Le compromis institutionnel de 1848

• Inspiration du modèle français mais à la fin pas vraiment, état fédéral décentralisé.
  • À ce point là on est une confédération que dans le nom.
• Bicaméralisme intégral/parfait.
  • Inspiration du modèle américain (sénat pour la chambre des cantons et mêmes prérogatives aux deux chambres même si pas les mêmes qu’aux USA).
  • Surreprésentation des cantons catholiques conservateurs (suisse centrale).
• Présomption de compétence en faveur des cantons (art. 3 et 42 Cst) et principe de subsidiarité (art. 5a et 43a al 1).
  • Confédération n’est compétente que dans les domaines explicitement mentionnés dans la constitution.
• Large autonomie des cantons; très peu de compétences accordées à la Confédération.
  • Douanes (au début unique source de financement pour la CH), monnaie, défense, politique extérieure, libre commerce entre cantons.
  • Intervention de la CH que si les cantons n’arrivent pas à solutionner un problème.
• Règle de la double majorité (peuple + cantons) dans les référendums obligatoires; s’applique pour toute modification du partage de compétences.
  • → design institutionnel biaisé vers le statut quo (points de véto fédéralistes qui rendent plus difficile le changement constitutionnel et ont retardé mais pas empêché la centralisation).
    • Cela rassurait les cantons catholiques, il pourraient s’opposer via le Conseil des états ou le référendum populaire.

Interprétation du compromis de 1848

Interprétation historique sans consensus, deux accents principaux :

• Accent sur le fair-play des perdants.
  • Acceptation de la création d’un état.
• Accent sur l’intelligence tactique des vainqueurs.
  • Pas de solutions inacceptables pour les perdants (et même en étant une constitution modeste 90% de non dans des cantons catholiques au début→elle passe grâce à certains centres urbains qui ont voté pour).
• Fédéralisme et identité nationale
  • L’unité dans la diversité.
  • Patriotisme constitutionnel (Habermas).
    • Fragmentation culturelle → l’identité nationale ne pouvait pas se fonder sur une culture commune.
    • L’identité nationale s’est fondée sur un projet politico-institutionnel commun (fédéralisme, neutralité, démocratie directe).
• Fédéralisme non hiérarchique (polycentrique).
  • Pas de subordination formelle des cantons à la Confédération.
  • L’état fédéral ne peut pas fusionner ni créer à sa guise des entités fédérales (on a 27 centres).
  • C’est pas du fédéralisme hiérarchique.

Concrétisation du polycentrisme

• L’existence des cantons est garantie.
  • Changer la constitution et le système fédéral (e.g. : entités) est difficile mais pas impossible (e.g. : Jura).
• Les cantons s’organisent de façon autonome.
• Les cantons choisissent librement leurs autorités (MAIS démocratie obligatoire).
  • A été utilisé pour retarder durablement l’accès des femmes au vote.
• Les cantons (les législations cantonales) ne sont pas soumis à un contrôle politique.
  • La CH peut donner son avis et couper les subventions mais pas leur obliger à changer leur législation.
• Les cantons ont des compétences législatives étendues.
  • Présomption de compétence.
• Les cantons sont chargés de mettre en œuvre la législation fédérale (fédéralisme d’exécution).
  • Dans la plupart des cas.
  • Cela les dote d’importance.
• Les cantons disposent de leurs propres ressources financières.
  • Leur propres sources de financement, le niveau des impôts est laissé au choix des cantons bien que les types soient les mêmes.
• Les cantons participent à égalité de droits à la formation de la volonté au niveau fédéral.
  • Points de véto fédéraux. Mais aussi consultés dans la phase pré-parlementaire p.ex.

Développement des compétences de la Confédération

Centralisation lente malgré les pare-feux initiaux :

• Politique du droit.
  • Droits fondamentaux (1874), droit civil et pénal (1914, 1937).
• Politique d’infrastructure.
  • EPF et CFF (1891), énergie (hydraulique 1914, nucléaire 1958, politique de l’énergie 1990), routes nationales (1953), encouragement universitaire (1973), transversales alpines (1992), instruction publique et hautes écoles (2006).
• Politique économique.
  • BNS (1905), article économique (1947), loi sur le marché intérieur et loi sur les cartels (1995).
• Politique sociale.
  • Assurance maladie-accident (1890, 1918-1994), AVS (1925, 1947), chômage (1951, 1976), assurance maternité (1945, 2005).
    • N.B→ s’il y a deux dates c’est puisque il faut d’abord donner la compétence constitutionnellement et après légiférer pour concrétiser le principe. Cela a p.ex. retardé la mise en oeuvre du principe d’un état providence fédéral comme avec l’assurance maternité.
• Politique fiscale et financière.
  • IFD (1935), TVA (1990).
  • S’ajoutent aux revenus perçus à partir des droits de douane.

Évolution des dépenses publiques

Il y a une augmentation de ce que la Confédération perçoit et une correlation avec la centralisation (e.g.→Covid-19 en 2020 avec beaucoup d’intervention fédérale). Quand même, cela n’est pas absolu mais qu’un indicateur. Ça montre aussi que les cantons sont toujours importants. On peut voir les domaines ou la CH joue un rôle important, tout comme les cantons et les communes. Dans la majorité des domaines l’intervention est néanmoins conjointe (e.g. éducation), même si on reconnaît des niveaux qui font plus (i.e. les cantons pour l’éducation).

Cela cause un enchevêtrement→on ne sais pas trop qui doit intervenir, tout le monde veut et d’autres fois personne. Mais avec la RPT on a essayé d’atténuer ce phénomène (succès partiel).

Compétences de décision

• Confédération domine :
  • Relations avec l’étranger, défense nationale, économie publique, transports, prévoyance sociale.
• Cantons dominent :
  • Justice et police.
  • Education.
  • Santé.
• Communes dominent :
  • Protection de l’environnement et aménagement du territoire, culture et loisirs.
• Mais compétences fortement enchevêtrées.
  • Cf. éducation.
  • Réforme de la péréquation financière et de répartition des tâches (RPT, 2004) a essayé de solutionner cela.

Compétences de mise en oeuvre

• Le modèle américain et le modèle européen
  • USA: développement d’une administration fédérale de mise en œuvre.
    • Les agences fédérales mettent en oeuvre le droit dans les états.
  • CH/D/A: délégation de la mise en œuvre aux entités fédérées (fédéralisme coopératif).
    • Les cantons et la CH coopèrent, la mise en oeuvre se fait en partie sous contrôle de l’état fédéral.
• Le fédéralisme d’exécution (Art. 46 Cst).
  • Division du travail.
  • Développement de la législation au niveau fédéral.
  • Mise en œuvre confiée aux cantons (≠ étape mécanique).
    • Les lois donnent lieu à des ordonnances fédérales et les cantons créent donc des lois cantonales. Cela n’est pas anodin ou automatique, la loi n’est pas appliquée tel quel. Elles doivent être appliquées mais aussi interprétées, concrétées, etc… selon les besoins cantonaux. Sinon, on dirait exécution et pas mise en oeuvre.
    • Cela entraîne des déficits (retards, non mises en oeuvre…) ou différences du droit fédéral entre les cantons.
    • En 1999 on applique cette règle non-écrite de mise en oeuvre dans la constitution révisée (Art. 46 Alinéa 1).
  • Cantons sont des organes d’exécution et de programmation.
  • Administration fédérale de taille modeste, mais dépendante des cantons pour appliquer le droit fédéral.

Synthèse de l’évolution historique

• Centralisation progressive des compétences de décision, en dépit des points de véto fédéralistes.
• Mais décentralisation des tâches de mise en œuvre.
  • Au cours du 20e siècle, augmentation plus marquée de la taille de l’Etat au niveau des cantons (Germann 1996, Bochsler et al. 2004).
  • Chaque fois que la CH obtenait du pouvoir décisionnel il donnait plus de compétences de mise en oeuvre aux cantons.
• Ces phénomènes ne sont pas indépendants, si les cantons ont transféré ces compétences c’était probablement parce qu’ils savaient qu’ils garderaient un contrôle.
  • Néanmoins cela a augmenté la taille de l’état au niveau des cantons au cours du 20ème siècle, plutôt qu’au niveau fédéral.

Système institutionnel fédéraliste

Institutions verticales

Participation des cantons dans les processus de décisions fédéraux.

• Le Conseil des États.
• La majorité des cantons dans les référendums obligatoires.
• L’initiative cantonale.
• Le référendum cantonal.
• La consultation des cantons dans la phase pré-parlementaire.
• Les Conférences des gouvernements et les Conférences sectorielles.
• Le fédéralisme d’exécution.

Institutions horizontales

Coordination et coopération entre cantons, sans intervention de la Confédération.

• Les concordats intercantonaux.
  • Plus de 750 à ce jour.
  • Essentiellement l’instrument de la collaboration régionale.
• Les Conférences intercantonales.
  • Conférences des gouvernements.
  • Conférences sectorielles.
  • Niveau national et régional.
  • Et bien plus.
  • Mise en oeuvre du droit (coordination pour cette phase).
• Les collaborations régionales (espaces).
  • Création d’institutions régionales pour questions très spécifiques.

Fédéralisme suisse en perspective comparée

Cas intéressant du Danemark où les communes, bien qu’existant dans un état unitaire, ont beaucoup de compétences en matière sociale. On peut en effet, comme on la vu, avoir des états unitaires plus décentralisés.

La Suisse parmi les Etats fédéraux (particularités)

• Taille et degré de décentralisation.
  • CH: Fédéralisme très décentralisé, Etat et entités fédérées (cantons) de petite taille. Aussi grandes différences de taille entre cantons même si cela est pas exclusif à la Suisse, au contraire de sa taille comme pays à système fédéral.
• Influence des entités fédérées sur le régime de répartition des compétences.
  • CH: Forte influence des cantons (points de véto fédéralistes). Il suffit d’avoir la moitié des cantons pour bloquer la centralisation.
• Mode d’élection, composition et compétences de la chambre haute.
  • CH: inspirée du Sénat américain; bicamérisme intégral. Dans les USA les deux chambres n’ont pas les mêmes pouvoirs.
  • 
  • Tous les membres pèsent équitablement.
• Fédéralisme dual vs. fédéralisme coopératif.
  • Séparation claire des compétences entre les deux niveaux vs. coopération pour l’accomplissement d’une même tâche politique (ordre bipolaire).
  • CH: fédéralisme coopératif, très marqué dans le fédéralisme d’exécution. Pas d’agences de mises en oeuvre, il y a une coopération entre niveaux (fédéralisme d’exécution).
• Fédéralisme concurrentiel vs. fédéralisme solidaire.
  • Mise en concurrence des entités fédérées pour améliorer les conditions-cadres (mobilité, exit) vs. solidarité et équilibrage des conditions entre entités fédérées (loyauté).
  • CH: Accent sur la solidarité (péréquation financière, aides, collaboration inter-cantonale), avec exception (concurrence fiscale→niveau de paiement d’impôts pour s’assurer que les cantons ne dépensent pas de manière folle).
• Fédéralisme asymétrique vs symétrique.
  • Traitement différencié des entités fédérées (ex: autonomie) vs. entités fédérées disposant des mêmes compétences et ressources.
  • CH : Fédéralisme symétrique.
  • CA : ” asymétrique.
• Fédéralisme congruent vs. non congruent (Lijphart 2012: 195).
  • Entités fédérées comme reconstitutions en miniature de la composition sociale et culturelle du pays dans son ensemble vs. entités socialement et culturellement différentes.
  • CH: Fédéralisme non congruent.

Avantages et inconvénients du fédéralisme

Le fédéralisme protège les minorités

• Arguments :
  • Répond à la diversité de la Suisse.
  • Accorde aux élites locales le contrôle sur leur canton, en les confrontant aux réalités du pouvoir → facteur d’intégration.
• Contre-argument→protection sur base territoriale est :
  • obsolète (religion).
  • inutile pour d’autres unités territoriales (villes).
  • inutile pour des minorités non territoriales.
  • • conflit entre logique fédéraliste et logique démocratique (votes à la double majorité).

Le fédéralisme rapproche les citoyen/nes du pouvoir

• Arguments :
  • Accès facilité à l’administration publique.
  • Les citoyens peuvent mieux contrôler leurs autorités.
  • Multiplication des postes politiques augmente les chances de se faire élire.
• Contre-arguments :
  • La proximité est un mythe.
  • La multiplication des postes politiques conduit au gaspillage des deniers publics.
  • Les tracasseries administratives limitent la mobilité.

Le fédéralisme diffuse le pouvoir

• Arguments :
  • Freine la concentration des compétences de décision.
  • Assouplit l’application des lois fédérales.
• Contre-arguments :
  • Le fédéralisme n’a pas empêché la centralisation des compétences de décision.
  • La souplesse dans l’application conduit à des disparités et déficits de mise en œuvre (soit par refus des cantons, soit à cause de leur hétérogénéité et des ressources insuffisantes).

Le fédéralisme permet l’expérimentation et l’innovation

• Arguments :
  • Un canton peut servir de banc d’essai pour d’autres cantons ou pour la Confédération.
• Contre-argument :
  • Le fédéralisme permet aussi à certains cantons de traîner les pieds.

Le fédéralisme favorise la concurrence entre cantons

• Arguments :
  • La concurrence augmente globalement l’efficacité de l’Etat.
  • La concurrence favorise l’amélioration des conditions-cadres (voter avec ses pieds (Tiebout 1956)).
• Contre-arguments :
  • La concurrence peut aussi avoir des conséquences négatives.
  • concurrence déloyale (externalités, free-riding).
  • race to the bottom (cf discussion sur la concurrence fiscale).

La réforme du fédéralisme

Problèmes

• Disparités financières importantes entre le cantons.
• Enchevêtrement des tâches entre cantons et Confédération.
  • système complexe et opaque.

Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT)

• Objectifs :
  • Réduction des disparités → nouveau système péréquatif.
  • Clarification des tâches → désenchevêtrement.
    • Donner tout aux cantons ou à la CH pour chaque chose si possible p.ex.
  • Revitaliser le fédéralisme → nouveaux modes de coopération Confédération-cantons; renforcement de la collaboration intercantonale (art. 48a Cst).
    • New public management.
• Révisions constitutionnelles acceptées en 2004.
• Réforme entrée en vigueur en 2008.
• Processus long… 20 ans.
  • Succès partiel, on veut y revenir néanmoins.
  • Grande réforme mais on est réputé y être mauvais en ce qui les concerne. Néanmoins on l’a fait tandis que l’Allemagne p.ex. n’a pas pu.

Fédéralisme et adhésion à l’UE

• Conséquences formelles :
  • Pas d’incompatibilité de principe.
  • Pas de menace pour le fédéralisme ou pour l’existence des cantons.
  • L’Allemagne est membre fondateur.
• Conséquences matérielles :
  • Moins marquées pour les cantons que pour la Confédération.
  • Pertes de compétences dans divers domaines (ex : santé, éducation, police).
  • La liste s’allonge à mesure que l’UE approfondit son intégration.
  • Surtout des compétences fédérales, pas cantonales quand même.
• Problèmes pratiques
  • Participation des cantons à l’élaboration de la politique européenne. Avant on était plus proche d’une adhésion et →
    • Cantons réclament régime de participation spécial et renforcé (information, consultation, participation).
    • Question de l’organe de représentation des cantons dans les compétences qui les concernent.
      • La conférence des gouvernements cantonaux (CdC) aurait pu l’être.
  • Mise en œuvre du droit européen.
    • Augmentation considérable des tâches de mise en œuvre; respect des délais (recours possible).
    • Confédération responsable en cas de mauvaise mise en œuvre alors qu’elle ne met pas en oeuvre.

UNIGE PS